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第八届西部法治论坛获奖论文 习近平同志法治建设重要论述与眉山法治城市创建
2013-11-22 16:27:16 来源: 作者: 【 】 浏览:2990次 评论:0

(三等奖)

袁胜平 四川省眉山市法学会

    作者简介:袁胜平 四川省法学会理事、中共眉山市委政法委调研员;
    党的十八大以来,习近平总书记先后多次高密度就法治建设发表重要论述,特别是在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中明确指出:“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。习近平总书记关于法治建设的系列重要论述蕴涵了新的法治思维、理念和方略,进一步指明了社会主义法治国家建设的方向和道路,丰富和发展了社会主义法治理论,为眉山法治城市创建坚持以宪法为统帅,全面系统推进和达到实有成效奠定了坚强有力的理论基础。
一、创建法治城市,必须坚持以宪法为统帅
    创建法治城市,是现代文明建设的重要内容,是实现社会科学化管理的必然要求,也是实现“建设法治国家、政府和社会”目标的重大推手。习近平明确指出:“依法治国首先是依宪治国,依法执政关键是依宪执政”,[1]“宪法的根基在于人民发自内心的拥护,宪法的伟力在于人民出自真诚的信仰,要以法治凝聚共识,让人民群众充分相信法律、自觉运用法律”[2]。我国宪法规定了国家的根本制度、根本任务、基本原则和公民的基本权利与义务,是国家的根本大法。要使法治城市创建活动达到预期目标,就必须坚持以宪法为统帅,把宪法原则贯彻到社会生活的各个方面,充分发挥宪法的根本作用,这是全力推进法治城市创建的核心和基础。
    1997年8月眉山建立地区,2000年11月撤地设市,市委、市政府高度重视法治建设工作,2004年确立了“依法治市”的执政理念,2008年提出了“创建省级法治城市”的战略目标,2010年又全面启动了创建“全国法治城市”活动,2011年市委第三次党代会报告明确提出了“工业强市、文化立市、环境兴市、依法治市”的发展战略。随着“全国法治城市”创建活动的不断开展,眉山市法治建设工作取得了较好的成效:法制教育宣传活动不断深入,大力开展以宪法为核心、以基本法律为重点,特别是与改革发展稳定、与人民群众基本权利和义务相关的法制教育和法制宣传活动,有力推进了以宪法为中心的法制宣传教育触角延伸到各行各业各个角落;法治城市建设工作全面推进,制定下发了《眉山“法治城市”建设工作规划》、《法治城市、法治区(县)创建活动考核标准》,提出了有序推进法治创建的具体工作措施,通过实施依法治理工作,全社会民主政治氛围日益浓厚,依法治理和法治化管理水平不断提高,2013年1月,眉山顺利通过了“全省法治城市”考核验收;宪法得到了全面贯彻实施,依法治市取得长足进步,建立完善了行政决策机制和监督制度,积极推进司法体制机制改革,加强了司法规范化建设,司法质量不断提高。眉山法治建设的实践证明,只有坚持以宪法以统帅,才能保障法治建设不偏离正确的轨道和方向,才能保障实现法治建设的既定目标。
    坚持以宪法为统帅,关键是依宪执政。习近平总书记强调指出:“维护宪法权威,就是维护党和人民共同意志的权威。扞卫宪法尊严,就是扞卫党和人民共同意志的尊严。保证宪法实施,就是保证人民根本利益的实现”,[3]“全面贯彻实施宪法,是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作”[4]。宪法的贯彻实施在推进法治建设、规范和服务经济发展上具有重要意义。依法治国的核心是宪政,[5]开展依宪治市和执政,就是在以宪法为中心的法律框架体系下行使行政权力。相互冲突的法律体系将使公民无所适从,随意或者任意产生的规范性文件将使法律功能本身严重异化,使行政权力无法得到有效的限制与规范,甚至严重威胁到公民的权利。2011—2013年,眉山连续三年按照法治政府建设的要求,对全市各级人民政府和行政执法部门制定的规范性文件进行了全面清理和审核,共清查出与法律、法规、规章、有权法律解释甚至宪法相冲突的规范性文件42个,涉及企业、公民和社会组织基本权利的条款达133条,少数行政执法机关甚至个别基层人民政府,任意制定不符合宪法和法律规定要求的规范性文件,侵害了人民群众的根本利益,损害了宪法和法律的威严,破坏了党和政府的威信,给法治建设进程造成了严重阻碍。实践证明,只有坚持依宪治市和执政,才能推进眉山经济和社会不断发展和进步,才能有力保障人民群众的基本权利得以实现。
    坚持以宪法为统帅,重点是依宪管理。社会管理涉及全民利益,加强和创新社会管理,是实现眉山工业健康持续发展、全域生态化和“三苏文化”、“彭祖长寿文化”、“生态文化”大发展大繁荣的必然保障,也是加快转变经济发展方式、促进产业结构调整、保障和改善民生、扩大社会主义民主、推进行政和司法体制改革、推进城市科学管理的内在要求。依宪管理,就是要在宪法的统帅下,进一步完善建立和完善社会科学管理体系,优化组合管理立法,提高社会管理科学化、民主化水平,提高社会管理的针对性、及时性、系统性,扩大公众有序参与,充分听取各方面意见,使社会管理机制准确反映经济社会发展要求,更好协调各方利益关系。当前和今后一个时期,特别需要抓紧完善关系群众切身利益的医疗、住房、环境资源、收入分配等方面的社会管理制度,使宪法赋予的公民基本权利得到进一步落实和保障。
    坚持以宪法为统帅,根本是依宪管党。习近平指出:“我们党是执政党,坚持依法执政,对全面推进依法治国具有重大作用。要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,把党的领导贯彻到依法治国全过程。各级党组织必须坚持在宪法和法律范围内活动。各级领导干部要带头依法办事,带头遵守法律。各级组织部门要把能不能依法办事、遵守法律作为考察识别干部的重要条件”。[6]党的自身建设,党员领导干部的宪政意识、法治素养和法治能力直接关系到依法执政理念的落实,直接关系整个法治建设的进程和效果,直接影响到广大人民群众的切身利益,因此,依宪管党是坚持以宪法为统帅的根本要求。在具体工作实际中,仍有部分党员领导干部不善于运用宪政理念、法治思维和法治方式管理经济社会事务,习惯于运用行政手段和经济手段,特别是在城市管理、食品药品安全、环境安全监管等方面,个别党员干部粗暴执法、突破法律底线现象屡屡发生,使党的自身建设面临严峻的形势。坚持依宪管党,就是要在服从宪法的前提下,加快转变党的领导方式和执政方式,把尊宪守法作为衡量干部德才的硬条件,不断提高各级领导干部运用宪政理念、法治思维和法治方式的能力,推动各级领导干部带头学法、带头知法、带头用法、带头守法,形成遵宪守法的良好社会氛围。
二、创建法治城市,必须坚持“三位一体”指导方针
    所谓“三位一体”指导方针,就是“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。它是全面推进依法治国的总体思路,对创建法治城市具有重大指导和促进作用。
    眉山撤地设市10多年来,虽然法治建设取得了较大的成就,成功创建省级法治城市,但离“全国法治城市”的创建目标仍然存在较大的差距,法治建设任务仍然十分艰巨。要创建“全国法治城市”,就必须坚持法治建设“三位一体”的指导方针,把“依法治市、依法执政、依法行政共同推进”与“法治城市、法治政府、法治社会一体建设”有机结合起来。
    坚持“三位一体”指导方针,关键是转变政府职能。2011年,国务院在全国依法行政工作会议在全国部署开展法治政府建设工作,这是实现社会主义法治国家战略的又一重要举措。创建法治城市,关键要在如何转变政府职能、推进法治政府建设上下功夫。笔者认为,转变政府职能、建设法治政府,一方面要厘清政府行政责任,另一方面要改革政府服务职能,第三方面要提高政府行政效能。
    厘清政府行政责任,就是要着力建设责权统一、行为规范的责任型政府。“行政机关违法或者不当行使职权,应当依法承担法律责任,实现权力与责任的统一。”[7]建设责任型政府,就必须将行政问责法制化,切实做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。现实生活中,不少行政机关工作人员认为依法治国仅仅是指用法律来治理国民、治理国事,而并不包括用法律治理政府、治理权力。正是由于这种错误认识,导致一些行政机关工作人员甚至领导干部在具体工作中只注重行政权力如何行使,忽视行政责任如何承担,在行政管理和行政执法过程中不时发生不作为、乱作为甚至违法作为的现象,行政执法部门之间敷衍塞责、相互推诿、争权夺利,而对行政责任的认定、处罚与追究往往难以落实到位。因此,建设责任型政府,至关重要的就是建立健全行政监督体系和问责制度,切实规范行政执法程序,贯彻落实行政执法责任制,将行政权力与行政责任紧密挂钩,将行政权力主体与主体利益彻底脱钩,从而有力保障行政权力在监督体制下“阳光”运行,真正促使行政权力依法行使,行政职责依法履行。
    改革政府服务职能,就是要着力建设以人为本、勤政便民的服务型政府。习近平总书记强调:“要依法保障全体公民享有广泛的权利,保障公民的人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯,保证公民的经济、文化、社会等各方面权利得到落实,努力维护最广大人民根本利益,保障人民群众对美好生活的向往和追求。”[8]认真落实这些要求,是政府职能的重要内容。改革政府服务职能,必须依法保障人民群众平等参与、平等发展的权利,依法调节社会利益关系,维护公民合法权益,为人民群众提供更好的基本生活保障和发展条件。不可否认,在实际工作中,有些行政机关工作人员“官本位”思想和官僚主义作风比较严重,从骨子里瞧不起普遍民众,对待人民群众的态度比较生硬,甚至蛮横粗暴;有些行政机关对企业发展干预过多,重管理,轻服务;在社会管理和公共服务领域,行政机关的服务职能发挥还存在很大的差距,有些干部脱离群众、脱离实际,形式主义、官僚主义严重。要纠正和防止这类问题,就要求政府大力改革政府服务职能,把“坚持以人为本”作为依法行政的一项基本原则,把“服务便民”作为依法行政的一项基本要求。
    提高政府行政效能,就是要建设快捷高效的效能型政府。建设效能型政府,就必须全面提升政府机关及其工作人员的行政能力,使行政权力快捷高效行使,达到行政效率和质量不断提高的目标,做到行政效益和社会效应相统一。提高行政效能,是法治政府的必然要求,也是构建社会主义和谐社会的迫切需要,其根本目标就是要切实维护人民群众利益,实现社会效益最大化。目前,眉山有些区县和市级行政机关行政审批和行政许可程序过于繁锁,一些行政审批工作人员还存在拖沓、推诿、扯皮的行为,办事效率还不高。因此,创建法治城市,推进法治政府建设,就必须有效解决行政效能不高的现实问题,建立完善行政审批、行政许可、行政执法首问负责制、责任倒查制、超时默认制、效能跟踪制等机制,把全市各级人民政府建设成为雷厉风行、政令畅通、令行禁止的效能型政府。
    坚持“三位一体”指导方针,必须强化权力的制约监督。实现公平正义是依法治国的根本目标之一,依法治国不仅体现在依法治民,更重要的是要依法限权治官。权力腐败是公平正义的天敌,要实现公平正义,就必须遏制权力腐败。习总书记庄严承诺,要“把权力关进制度的笼子里,形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。保证领导干部做到位高不擅权、权重不谋私”[9]。“把权力关进制度的笼子里”,是对历史和现实的深刻教训的总结。习总书记的这种庄严承诺,已经超出了反对权力腐败本身,表明了我党在思想认识上和治国理念上达到了一个前所未有的高度。
    构建权力运行机制。权力具有双重性,是一把“双刃剑”,用好了可以利国利民,用不好就会祸国殃民。强化权力制约监督,就必须建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。强化对权力代行者产生方式的制约,对“一把手”的权力制约监督要有明确的边界和限制。建立合理的分权机制,避免权力相对集中,使行政权力相互独立、互相牵制,在行政权力部门将行政决策权、行政执行权、行政监督权剥离开来,形成互相制衡的机制,防止滥用权力。建立严格的权力运行程序,切实规范权力运行操作。建立依法制权机制,尽快制定和完善有关行政实体法和程序法,明确规定权力的授予范围、方式,权力运行的程序和界限,确保权力的合法性、权威权、规范性。
    建立权力监督体制。有效的监督体系,要求监督的空间范围必须达到全方位的要求,不能留有任何缝隙。理顺党内监督体制,建立与同级党委平行的党内监督机制,实行党的各级纪委直接受上一级纪委领导并对其负责的垂直领导体制,重点解决同级地方党委及其班子成员的监督问题。建立人大专门监督机构,在各级人大常委会设立监察委员会或监察专员,重点加强各级人大对“一府两院”及其领导成员的监督。推进司法体制改革,按照公正司法和严格执法的要求,完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度,健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制,从制度上保证司法机关依法独立公正地行使司法监督职能。强化社会公众和舆论监督的力度,进一步推进和规范政务公开制度,建立确保公共权力运行和官员状况透明度的相关制度,扩大人民群众在公共事务中的参与程度,进一步发挥民主党派对公共权力的监督作用,制定《新闻法》等有关舆论监督的法规,明确规定新闻媒体的权利、责任和义务,充分保障新闻工作者的采访权、报道权、批评权、评论权等,使新闻媒体能依法履行监督职能。
三、创建法治城市,必须突出“为民”主题
    我们党领导人民全面建成小康社会、进行改革开放和社会主义现代化建设,根本目的就是要促进人的全面发展。维护人民权益,法治是必由之路,也是根本保障。法治的基本要义就是“为民”。眉山在法治城市创建活动中,始终坚持“以人为本”,突出“为民”主题,创造性地实施了“法治文化亲民、法律服务为民、法治环境惠民”三大行动,法治城市创建活动取得了明显成效:人们的法律素质和依法维权意识得到进一步增强,各级干部的依法办事水平得到进一步提升,全市法治环境得到进一步优化,富有东坡特色的法治文化得到进一步发展繁荣。
    打造“亲民”的法治文化,是法治建设的基本目标。文化是文明的基本表现形式,法治文明建设是法治建设的重要内容,只有形成法治文化,法治文明才能具备强大的生存力和感召力。建设法治文化,离不开人民群众的积极参与,只有将法治文化全面渗透到人民群众当中,才能有效发挥法治文化的感染和引导作用。眉山法治城市创建过程中,着力打造以“三苏公园”为主题的法治文化公园,修建了石刻雕塑、法治长廊、碑林等法律文化景观,以文说法史、以图现法旨、以例释法疑,通过各种形式将法治文化以艺术的形式予以展现,使人民群众深入了解法律精神和法治内涵。同时,定期组织开展“发扬传统、坚定信念、执法为民”等主题教育实践活动和群众互动活动,举办“东坡大讲堂”、企业法律文化节等活动,切实增进人民群众对法律文化的了解和认知。通过执法以及司法案例的宣传教育,在人民群众中营造守法经营、家庭和睦、夫妻恩爱、邻里友好、诚实守信等良好法律文化氛围。在行政和司法机关设置接访回访机构、规范接访回访行为、建立接访回访制度,推行上门执法、便民执法方式,尽力吸引人民群众旁听和参与执法监督,达到“了解一案、教育一片”的效果,努力做到让百姓“信法不信访”,从源头上减少信访隐患。
    实施“为民”的法律服务,是法治建设的重要内容。为人民群众提供法律援助、法律咨询和司法救助,是维护和实现人民群众权益的重要手段之一。实施“法律服务为民”,就是要让广大人民群众共享优质的法律服务。眉山在法治城市创建过程中,每年定期开展“法律服务暖民心”活动,组织执法人员、司法工作人员上门为弱势群体提供法律援助、司法救助和生产生活帮扶。特别是今年“4·20”芦山地震发生后,在全市开展了“抗震救灾·与法同行”主题宣传活动,深入基层为受灾群众宣讲相关法律法规,化解矛盾纠纷,提供法律服务。每年定期开展“法律服务进园区”活动,组织机关干部、律师专业服务团、法律青年志愿服务队参与全市主要工业园区的项目建设,为企业建设和生产经营出谋划策。定期开展“法律服务下基层”活动,组织和引导法律服务人员参与了涉法涉诉信访工作,着力化解社会关注、群众反映强烈的矛盾纠纷;加大了对基层法律服务的投入,农村和城市居民自治组织配备法律顾问,满足基层群众基本法律服务需求。
    营造“惠民”的法治环境,是法治建设的主要目标。习近平总书记提出,要坚决落实“努力让人民群众在每一起司法案件中都感受到公平正义”[10]的目标。营造“惠民”的法治环境,本质是就是要实现公平正义。只有通过法治手段,才能保障人民群众基本权利得以实现。眉山在法治城市创建过程中,努力营造人们不愿违法、不能违法、不敢违法的法治环境,深入基层、深入群众,广泛调研人民群众对宪法和法律实施的认知和感受,对行政执法和司法部门在执法、司法行为以及执法、司法工作人员的意见和要求,积极宣传法治理念、法律意识和法律文化,针对食品、药品、交通运输安全、禁毒等问题,组织相关执法部门集中开展整治活动,在服务群众生产生活上办实事,努力让群众在需要时得到帮助、困难时得到救助、危难时得到援助,及时反馈群众心声,积极调处各类纠纷和矛盾。
    新时期,党中央确立了全面建成小康社会的战略目标,对依法治国提出了更高要求,对法治建设提出了更高要求。眉山创建法治城市,必须深入理解和把握习近平总书记关于法治建设重要论述的深刻内涵,及时调整部署,坚持以宪法为统帅,坚持“三位一体”指导方针,进一步突出“为民”主题,才能开创法治建设新局面。
 
【注释】
[1]—[4]摘自习近平同志在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年纪念大会上的讲话。(2012年12月4日)
[5]安徽大学学报1998年第6期,王志国着。
[6]摘自习近平同志在中共中央政治局就全面推进依法治国进行第四次集体学习会上的讲话。(2003年2月23日)
[7]摘自2004年《全面推进依法行政实施纲要》。
[8]摘自习近平同志在十二届全国人大一次会议闭幕会上的讲话。(2003年3月17日)
[9]摘自习近平同志在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上的讲话。(2003年1月22日)
[10]摘自习近平同志在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年纪念大会上的讲话。(2012年12月4日)

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